Un bijou de mémoire…sur les conditions d’une démocratisation des partis politiques-par Andr é Larocque

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Un bijou de mémoire…sur les conditions d’une démocratisation des partis politiques-par André Larocque

MÉMOIRE

À la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction

« Remettre le citoyen au cœur de la démocratie »

André Larocque

Sous-ministre à la réforme électorale et parlementaire 1977-1985

Sous-ministre à la réforme des institutions démocratiques 2003-2004

Professeur associé à l’École nationale d’administration publique

Québec, le 10 juillet 2014

Ce mémoire est soumis en hommage à René Lévesque et à Robert Burns, le père et l’architecte de la loi du financement des partis politiques.

(Note: Robert Burns est décédé le 15 mai 2014. Le dernier texte public qu’il ait écrit, signé et publié se titrait: « Projet de loi 2: Pour sauver l’héritage de René Lévesque ». (Le Devoir, le 16 novembre 2012). Or, comme les recommandations et l’essentiel de l’argumentation du présent mémoire sont extraits de ce texte, on peut dire que le présent mémoire vous est soumis par André Larocque ET Robert Burns à titre posthume.)

Présentation: l’ampleur du problème dicte l’ampleur de la solution

Le sens de la loi

La loi du financement des partis, pilotée par Robert Burns et adoptée par l’Assemblée nationale en 1977 n’était pas d’abord une loi sur les finances des partis. Elle était une loi sur l’appropriation citoyenne des partis par le financement populaire. Ce n’était pas d’abord une question d’argent…c’était d’abord une question de démocratie. L’abolition des « caisses occultes » n’était pas l’objectif central de la loi mais un moyen important pour parvenir à l’objectif central: les partis doivent être la propriété des citoyens. Les partis doivent naître, se maintenir et au besoin mourir en fonction de la volonté citoyenne, pas autrement. Leur financement populaire était donc le principe et l’objectif fondamental de la loi. Le contrôle des finances des partis n’était pas le but, mais le moyen.

René Lévesque dira publiquement et souvent que toute sa carrière politique aurait été justifiée même si son gouvernement n’avait adopté que cette seule loi !

Aujourd’hui l’orientation de départ est faussée et même renversée. On substitue le financement de l’État au financement populaire. On substitue les partis politiques à la volonté citoyenne. On s’occupe d’abord de corruption plutôt que de voir à la démocratisation de nos institutions.

L’érosion de la loi

La progressive dénaturation de la loi est venue par étapes et plus vite qu’on se l’imagine généralement.

Au niveau parlementaire

La loi dont Robert Burns était le parrain s’insérait dans une tentative d’échapper à la tendance traditionnelle de voir les élections comme une fin en soi. En s’inspirant du nom de la loi électorale britannique, « The Representation of the People’s Act ». Ainsi était installée au sommet de notre système démocratique une direction à trois: le

directeur général des élections, le directeur général du financement des partis et le directeur général de la délimitation des frontières électorales (carte).

Cependant, dès le départ de la vie publique du ministre, Robert Burns, en avril 1979, le Directeur général des élections de l’époque, Pierre F. Côté, a persuadé le nouveau ministre, Marc-André Bédard, de ramener l’ensemble de la direction du système politique sous le contrôle du seul DGE. Ainsi, au nom de la simplification des structures, on est vite retourné à la centralisation traditionnelle. Le DGE reprenait le contrôle de tout le système. Du coup, la « représentation du peuple » redevenait une affaire primordialement d’élection.

Au niveau des DGE

Aussi surprenant que cela pouvait paraître, le DGE s’est permis publiquement de se demander pourquoi on ne permettrait pas aux personnes morales de contribuer aux partis… ce qui était en opposition avec le principe fondamental de la loi. Progressivement, et fort solennellement au moment de quitter son poste de DGE, Pierre F. Côté affirmait que la loi était contournée de toutes parts !

Pourtant la loi de 1977 donnait au DGE les mêmes pouvoirs dont dispose aujourd’hui la « Commission Charbonneau » ! Pendant trente-sept ans, les DGE qui se sont succédé n’ont jamais exercé le pouvoir qu’ils avaient ! Des enquêtes sur des peccadilles ici, des amendes insignifiantes là, jamais les vrais coupables, jamais on a même cherché à connaître ce qui de toute évidence devenait un système de corruption.

C’est, pour le dire crûment, que la fonction de DGE au Québec est intimement reliée et soumise aux partis politiques. Officiers pourtant de l’Assemblée nationale, les DGE préfèrent l’accointance avec le pouvoir exécutif. Présidents de leur comité consultatif sur le financement, les DGE ne consultent pas les partis, ils en reçoivent les instructions. Ils tiennent leurs « consultations » bien entendu à huis-clos ! J’ai eu à de nombreuses reprises l’occasion d’être présent à ces séances. À la dernière occasion qui m’a été donnée, j’accompagnais comme aviseur le député de Rivière-du-Loup, Mario Dumont, qui y faisait sa première apparition. Totalement scandalisé, il a affirmé haut et large qu’il ne participerait plus jamais à moins qu’accès ne soit donné aux journalistes de la Tribune de la presse. Évidemment cela ne s’est jamais produit !

J’ai eu l’occasion de parler à des personnes haut placées du bureau du DGE. Je ne les nommerai pas ! Mes questions: comment expliquer l’asservissement des DGE aux partis ? Comment expliquer qu’à Ottawa, les DGE ont une tradition de bien plus grande indépendance, au point même où un DGE fédéral a pris l’initiative de faire faire une descente de la GRC dans les bureaux du parti au pouvoir ! À Québec, me dit-on, la promiscuité entre les partis eux-mêmes est beaucoup plus grande. Bien plus facile de s’entendre entre PQ et PLQ que ce pouvait l’être entre PLC, PC et NPD. Pas facile à Ottawa de mettre le DGE « à sa place ». À Québec, c’est volontairement que les DGE prennent leur place ! Cette place, me dit-on encore, est directement dictée par les « machines électorales » des partis.

Au niveau populaire

De toute évidence, au cours des années, la confiance des citoyens et des citoyennes dans les partis s’est radicalement effondrée. Les causes en sont sans doute multiples. Je ne m’arrêterai ici qu’à en faire ressortir les conséquences désastreuses. À titre de sous-ministre, j’ai eu le privilège d’être associé aux États généraux sur la réforme des institutions démocratiques, tenus en février 2003. Cet événement avait été précédé par la plus vaste consultation populaire sur la qualité de la démocratie chez nous jamais tenue dans toute l’histoire du Québec. La constation capitale du Comité directeur des États Généraux dirigé par Claude Béland:

Le coeur citoyen, si on nous permet l’expression, est inquiet. Un profond sentiment de désabusement à l’égard de la politique traverse le Québec. La frustration du citoyen est palpable devant son impuissance à influer, comme il le voudrait, sur les décisions qui ont un impact sur sa vie et sur celle de ses pairs. (Rapport du Comité directeur des États généraux sur la réforme des institutions démocratiques, mars 2003, page 21.)

Un autre observateur privilégié l’exprime plus crument. Avant de devenir lui-même ministre responsable des institutions démocratiques, Bernard Drainville a écrit notamment: les Québécois ont perdu confiance envers leurs élus et leurs institutions démocratiques. Ils ne s’y reconnaissent plus. Ils ont l’impression de ne pas être entendus et, pis encore, de ne pas être écoutés par leurs représentants politiques. Ce cynisme, que beaucoup constatent et que plusieurs déplorent, puise en grande partie sa source dans le sentiment qu’ont les citoyens d’être complètement écartés des décisions qui les touchent, de n’y être aucunement impliqués. (…) la seule façon de remettre le Québec en marche, c’est de donner plus de pouvoir aux citoyens en renforçant considérablement leur prise sur les institutions démocratiques. Il ne faut plus que le citoyen se retrouve seul face au système, aux machines organisées des partis et des lobbies. (Dix idées pour redonner confiance aux citoyens, le 25 août 2011)

Conséquence évidente. Les citoyens et les citoyennes ne financent plus les partis ! Et dans l’absence d’une restauration miraculeuse de la confiance du peuple dans la politique….ou l’apparition d’un nouveau René Lévesque !!…pourquoi le feraient-ils ?

Une contrainte incontournable?

Aussi importante que soit la crise de confiance citoyenne face à l’ensemble de nos institutions politiques, le présent texte se limitera à chercher à identifier une « voie de sortie » dans la question des finances politiques. Aucun système ne sera jamais étanche. Mais comment en dresser un qui ait le plus de chances d’être efficace sur le coup et pour une longue durée ?

Si on exclut les méthodes carrément illégales, il semble n’y avoir que trois façons de pourvoir au financement des partis politiques.

(1) les citoyens, leurs propriétaires, y voient. Mais justement ils s’y refusent de plus en plus parce que, pour reprendre le texte de Bernard Drainville: « …les Québécois ont perdu confiance envers leurs élus et leurs institutions démocratiques… (ils ont l’ impression généralisée d’être sans voix face à l’imposante machine des partis… » (Rapport Drainville, « 10 idées pour redonner confiance aux citoyens » ).

(2) recourir au financement par l’État, l’État en question étant en pratique les partis politiques eux-mêmes qui se retrouveraient encore plus qu’aujourd’hui en conflit d’intérêts,

(3) recourir au financement par l’État mais sans l’intervention partisane et arbitraire des partis politiques.

Une proposition pour sauver l’essentiel

L’ensemble de propositions qui suit a comme objectifs de maintenir le principe de la propriété citoyenne des partis tout au moins pour leur existence même puis de remettre le processus électoral au service des citoyens avant celui des partis. Ces propositions cherchent:

– à mettre le citoyen, et non pas les partis, au cœur de notre démocratie

– à rendre les partis dépendant de l’appui de leurs propriétaires, les citoyens

– à réduire substantiellement le coût des élections

– à éliminer l’inégalité des moyens des partis en temps électoral

– à fonder l’élection sur les attentes des citoyens plutôt que de permettre aux partis de les définir

– à s’assurer que tous les citoyens aient accès au départ aux programmes officiels de tous les partis

– à permettre les contributions financières de groupes ou de personnes qui préféreraient financer le processus démocratique lui-même plutôt que les activités partisanes.

– de façon générale, à introduire le principe d’égalité entre les partis en matière de finances électorales.

Recommandations

(1) En tout premier lieu, il est fondamental de bien asseoir les véritables conditions du fonctionnement d’une démocratie. Les citoyens sont les propriétaires des partis. Les partis sont au service des électeurs et non pas l’inverse. L’existence même et le fonctionnement des partis doivent dépendre entièrement de l’appui populaire. Il n’appartient pas à l’État de garder en vie – et encore moins de financer somptueusement – des partis dont les électeurs ne veulent pas ou dans lesquels ils ont perdu confiance. Ainsi la vie même d’un parti comme entité politique doit reposer entre les mains du citoyen qui volontairement assure la vie interne du parti qu’il choisit de soutenir: secrétariat, communications, publications internes, congrès, conventions, etc. Un parti qui n’arrive pas à maintenir une vie interne propre doit tout simplement cesser de vivre.

Il est donc recommandé, pour la vie interne des partis politiques, de maintenir le financement populaire exclusif, avec une contribution maximale entre 250 et 500 $, avec crédit d’impôt.

(2) Présentement, les partis politiques font rapport après chaque élection de leur situation financière, y compris des contributions reçues. Ils disposent d’un an pour soumettre leur rapport. En d’autres mots, la connaissance par le grand public et les possibilités de contrôle extérieur (via les media par exemple) ne sont possibles que longtemps après les faits. En Ontario, la loi prévoit que le Directeur général des élections doit, via son site web, rendre publique toute contribution à un parti politique, dans les cinq jours de sa réception. Ainsi la vie financière interne d’un parti se déroule au vu et au su du grand public en permanence.

Il est donc recommandé que la loi québécoise adopte les dispositions de la loi de l’Ontario qui obligent le Directeur général des élections à rendre publique, via son site web et dans un délai maximal de cinq jours, toute contribution reçue par un parti.

(3) L’expérience a amplement démontré qu’une personne seule peut difficilement être efficace dans l’application de plusieurs lois en même temps. Elle peut même révéler qu’un DGE ose se mettre lui-même en contradiction avec les lois qu’il administre ou encore qu’il n’arrive pas exercer les pouvoirs qu’il possède lui-même. Vaudrait mieux revenir à la formule que Robert Burns avait instituée en 1977: un DGE des élections, un DGE du financement des partis politiques, un DGE à la délimitation des frontières des circonscriptions, les trois réunis dans une Commission de la représentation électorale. Pour assurer davantage qu’une telle commission mérite son nom, l’idéal serait qu’on ajoute aux trois DGE, deux représentants des citoyens. Les DGE s’occuperaient d’administrer leur loi respective; les deux représentants citoyens, libérés de fonctions administratives, serviraient de relai entre la Commission et le peuple. Dans ce contexte où la foi citoyenne dans les institutions est en régression, on aura enfin créé un canal vers lequel les électeurs pourraient acheminer leurs griefs et leurs attentes.

Il est donc recommandé que ce soit créée une Commission de la représentation populaire composée d’un Directeur général des élections, d’un Directeur général du financement des partis politiques et d’un Directeur général de la délimitation des frontières électorales, auxquels s’ajoutent deux représentants des citoyens.

(4) Avant même de s’attaquer aux coûts électoraux, il importe de façon absolue que l’élection devienne tout d’abord l’affaire des électeurs. Encore une fois, l’élection n’est pas un objectif mais un moyen. Or, les élections qu’on connaît aujourd’hui se déroulent sous l’initiative des partis et comportent un horizon de dimensions que les électeurs largement désapprouvent. D’abord le coût global de l’opération. Puis le mitraillage systématique des électeurs par les politiques via les media. L’évident déséquilibre entre les partis en présence. Les débats des chefs dont les invités et le format sont déterminés par les sociétés de diffusion selon leurs préférences et non celui du grand public. L’insulte à l’écologie que représente l’affichage sauvage sur les poteaux. L’accès égal pour le citoyen aux programmes officiels des partis. On pourrait poursuivre la liste, mais ce qui est primordial est qu’on prenne le moyen d’entendre des citoyens ce qu’eux attendent d’une élection, comment eux se sentiraient bien informés, ce qu’eux veulent recevoir et ne pas recevoir des partis. Gageons sans problème qu’ils réclameront de se retrouver moins au milieu d’un affrontement pleine vapeur de maisons de communication que dans des conditions et dans une atmosphère qui reconnaissent que ce sont eux les maîtres du jeu, que c’est à leur intelligence qu’on s’adresse, que leur décision n’est pas pré déterminée, qu’on leur doit respect…en un mot, que la

démocratie veut dire ce que le mot dit « le gouvernement par le peuple » avant d’être celui par les partis. En un mot, il faut renverser la logique actuelle et adopter une logique citoyenne dont on ne connaîtra le contenu précis qu’après une consultation populaire large et ouverte.

Il est donc recommandé que la Commission de la représentation populaire procède à une consultation populaire extensive de façon à permettre aux citoyens d’exprimer ce qu’ils attendent d’une campagne électorale.

(5) Les élections coûtent beaucoup trop cher. Les besoins financiers des partis ont fait que ces partis sont devenus des « monstres » au dire de témoins à la Commission Charbonneau. 80% des dépenses électorales des partis sont consacrées à la seule dimension « media ». Ces dépenses doivent et peuvent être diminuées. Mais plus important encore, il est fondamental que ce ne soit pas les « monstres » qui déterminent l’ampleur et l’utilisation des dépenses électorales, mais que la responsabilité et le contrôle revienne à la Commission de représentation populaire.

Il est donc recommandé que soit confié à la Commission de représentation électorale l’encadrement général de l’opération électorale. Dans ce cadre la CRP, dispose d’un budget lui permettant:

– de réserver ou d’acheter l’espace ou le temps média

– de les distribuer également entre les partis (voir définition de « parti politique » plus bas )

– de publier un condensé des programmes des partis qu’elle rendra accessible à l’ensemble des électeurs (comme cela se fait présentement dans le cadre de la loi de la consultation populaire)

– d’identifier pour l’affichage des partis et candidats les endroits publics compatibles avec la qualité de l’environnement

– de s’assurer que les « débats des chefs » soient ouverts à tous les chefs des partis reconnus et d’en assurer le format

– de fournir aux chefs des partis un fonds de déplacement sur le territoire

– de fournir de façon générale aux partis reconnus des enveloppes budgétaires égaux pour les dépenses des candidats, les locaux et les frais de transport.

(note: est défini comme « parti reconnu pour fins électorales » tout parti qui a) présente des candidats dans au moins 63 circonscriptions (la majorité); b) a l’appui signifié par les signatures d’au moins 100 électeurs dans chacune d’au moins 9 régions administratives (la majorité); c) a réuni un congrès d’au moins deux cents membres dans l’année qui précède l’élection.

(6) La première formule du projet de loi sur le financement des partis politiques en 1977 établissait un « fonds démocratique ». Ce fonds permettait à toute personne individuelle ou morale, électrice ou non, citoyenne ou non de contribuer sans plafond à un fonds sous la responsabilité du DGE. Il ne s’agissait pas évidemment de contribution à un parti ou l’autre mais de contribution au bon fonctionnement du processus démocratique dans son ensemble. Le DGE pouvait solliciter activement les grandes entreprises, les syndicats, les banques… les sociétés d’ingénieur-conseil… et toute personne désireuse de participer, même via un héritage, non pas à l’activité partisane mais à la qualité de notre vie démocratique. La somme totale recueillie pourrait servir à réduire le budget initial du DGE.

Il est donc recommandé que soit créé un « fonds démocratique » par lequel toute personne, morale ou individuelle, pourra contribuer, sans plafond, au budget électoral de la Commission de représentation populaire.

(7) Qui ne connaît pas le triste spectacle du discours des partis politiques sur la question des finances de l’État ? Chacun y va de promesses mirobolantes dont la taille et la portée réelle échappent à tout électeur normalement constitué. Les partis se disent, se dédisent, se contredisent. Il est impossible, même pour les média, de contrôler la véracité des chiffres. On le pourrait que ça ne changerait rien puisque le vieux rituel se répétera inéluctablement: le nouveau gouvernement clamera dès le départ que la situation financière du Québec n’était pas celle que le gouvernement sortant avait décrite et donc que, lui, ne saura être tenu de respecter les promesses qu’il

vient de faire ! Devant cette situation qui dure depuis toujours, René Lévesque avait envisagé que la loi sur les élections à date fixe qu’il espérait mettre en place contiendrait des dispositions obligeant le Vérificateur général à rendre public les états financiers du Québec et cela dans un langage accessible au grand public et dans un délai statutaire avant l’élection. Nous avons désormais une loi établissant les élections à date fixe ! Si on finissait par la respecter, on pourra penser à la seconde partie de la réforme.

Il est recommandé que, dans les trois mois avant une élection générale, le Vérificateur général du Québec soit tenu de faire connaître au grand public les états financiers de l’État du Québec.

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